村改居本來是想破除城鄉(xiāng)二元結構，實現城鄉(xiāng)統籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，但是現實效果在某些地方卻是事與愿違，不但沒有實現預期效果，反而使城鄉(xiāng)結構更加復雜化，出現了一群不能被現行優(yōu)惠制度所覆蓋的“非農非居”人群。
如果這種城鄉(xiāng)三元結構化，只是在村改居過程中制度建構缺失暫時造成的，那么將會隨著深入的城鄉(xiāng)制度改革得到彌補而消失。但是我們發(fā)現，在這種變遷過程中以政績和部門利益追求為導向的行政邏輯發(fā)揮了主導作用。
這種行政邏輯是否能帶來滿足老百姓需求、維護老百姓利益的結果呢？當然，如果政績要求與老百姓民生需求相一致的話，顯然會實現雙贏的效果，會給政績增加合法性，但是背后存在的一個風險是，這種一致性是缺乏穩(wěn)定的、透明的和可靠的機制或制度保證的，因為這里還摻雜著嚴重的政府或各部門的經濟收益訴求和動力，往往會用冠冕堂皇的名義（比如宣傳誤導）來掩蓋，卻忽視了民生的需求。
村改居表面上確實抓住了農民想追求與城鎮(zhèn)居民同等政策、制度待遇的心理，對不少農民有一定的吸引力，以至于可以放棄土地換取城鎮(zhèn)居民待遇。但是在實施過程中，城鎮(zhèn)居民待遇的獲得是需要政府進行新的制度建設和利益格局的調整，尤其需要政府給予大量的財政投入。這一方面可能受制于政府有限的財力，另一方面也受制于政府較弱的投入愿望，特別是地方政府在現有的財政體制下缺乏改善民生的動力。
基于以上分析，筆者有一種判斷，村改居產生的城鄉(xiāng)三元結構在某些地方有可能會長期存在，就像農村流動人口進城而帶來的城鄉(xiāng)三元結構迄今見不到消失的可能一樣。從理論和其他發(fā)達國家的實踐來看，在城鄉(xiāng)統籌發(fā)展或城鄉(xiāng)一體化過程中，村落的存在不是障礙，叫村還是叫社區(qū)，并沒有實質性的意義，關鍵在于如何從制度上將城鄉(xiāng)同等看待，賦予同等的權利和發(fā)展機會，平等地配置公共資源。
為了實現城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，當前許多地區(qū)搞所謂“以土地換保障”、“以房換宅基地”、“集中居住”等形式的村改居工程，實際上更多的還是地方政府出于追求GDP和土地財政收入的目的，并不符合農村居民真正追求城鄉(xiāng)一體化的利益訴求。這種做法帶來的“城鄉(xiāng)三元結構化”問題應該引起上級決策者的高度重視，應該避免在沒有消除城鄉(xiāng)二元結構的情況下再產生一種新的三元結構格局，否則的話，只能產生更大的城鄉(xiāng)利益不平衡，帶來更多的社會問題。
（作者單位：中國社會科學院社會學研究所）
文章出處：中國社會科學報
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